Ruimte voor de regio
Regio Deals en de route naar nieuw regionaal beleid
door Katja Nagelkerke, Joks Janssen & Bianca Koomen
In het rapport Elke regio telt! roepen drie nationale adviesraden op tot een nieuwe aanpak voor (onwenselijke) regionale verschillen in brede welvaart, om daarmee Nederland als geheel sterker te maken. In reactie hierop werkt het huidige kabinet aan een nieuwe beleidsagenda voor de regio. Laat je daarbij voeden door de opgedane ervaringen met het programma Regio Deals, stellen de regionale kennisbureaus. De leerlessen uit dit programma vormen een waardevolle ‘routeplanner’ voor het ontwikkelen van beleid dat effectief is voor alle regio’s.
Ondanks het feit dat Nederland een klein land is, kent het grote regionale verschillen. En dan niet de verschillen in landschap, taal en cultuur, die we maar al te graag koesteren. Nee, het gaat om onwenselijke sociale en economische verschillen die tot kansenongelijkheid leiden. Zo is er sprake van een stapeling van achterstanden in enkele (met name) perifere regio’s, zoals Zeeuws-Vlaanderen, Zuid-Limburg en Noord-Oost Groningen, die ze lastig op eigen kracht weg kunnen werken.
De aandacht voor deze regionale ongelijkheid is sterk toegenomen, zeker sinds de oproep van de adviesraden RLI, ROB en RVS aan het Rijk om tot nieuw regionaal beleid te komen, dat de regionale verschillen in brede welvaart moet verkleinen. Zowel het vorige als het huidige kabinet zijn het met de adviesraden eens en onderkennen dat het anders moet. Daarom werkt het Rijk intensief aan een nieuwe nationale investeringslogica, langjarige regionale toekomstagenda’s en een sterkere samenwerking tussen Rijk en regio. Dat klinkt abstract, maar gaat om niets minder dan een fundamentele herijking van beleid.
Niet langer alle ballen op de economisch best presterende regio’s, maar aandacht voor kansen en kwetsbaarheden van alle regio’s. Zodat elke regio telt, de brede welvaart toeneemt, en het nationale geheel sterker wordt dan de som der afzonderlijke regio’s. Het gaat immers pas echt goed met Nederland als het overal (en met iedereen!) goed gaat.
Regio Deals: proeftuin voor nieuw beleid
Het nadenken over beleid dat werkt voor alle regio’s, hoeft gelukkig niet bij nul te beginnen. Sinds 2018 is geëxperimenteerd met zogenaamde Regio Deals: door het Rijk in het leven geroepen om de brede welvaart van regio’s te versterken. Daarmee is een belangrijke, eerste stap gezet op weg naar een andere vorm van regionaal beleid, dat uitgaat van de kracht en kansen van alle – in plaats van slechts enkele - regio’s.
In deze vernieuwende vorm van Rijk-regio samenwerking worden regio’s uitgedaagd om plannen-op-maat te ontwikkelen die het welzijn, woon- en leefklimaat in de regio versterken. In Regio Deals werken en investeren gemeenten, kennisinstellingen, ondernemers en maatschappelijke organisaties samen aan uiteenlopende projecten, zoals het verduurzamen van het regionale MKB of het versterken van de bestaanszekerheid in kwetsbare wijken.
Met de Regio Deals wordt (h)erkend dat de de route voor brede welvaart via de regio verloopt. Regionale uitdagingen vragen om regionale oplossingen. Inmiddels breekt de 6e en laatste ronde Regio Deals aan en is de nodige ervaring opgedaan met deze vernieuwende vorm van Rijk-regio samenwerking. Als we het programma voor de Regio Deals beschouwen als proeftuin voor een nieuwe ronde regionaal beleid-in-de-maak, wat kunnen we er dan van leren? Welke lessen zijn relevant voor de nieuwe investeringslogica, regionale toekomstagenda’s en Rijk-regio relatie, waaraan Den Haag op dit moment werkt? En voor de reeds lopende Rijks-regionale samenwerkingen, zoals in het kader van de Regionale Energiestrategieën, NOVEX-gebieden, Woondeals, Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, enzovoorts?
In dit artikel reflecteren we op de Regio Deals vanuit de ervaringen die wij als regionale kennisbureaus hebben opgedaan. Wij zijn de afgelopen jaren betrokken geweest bij verschillende Deals en in diverse rollen als kennisleverancier, vraagbaak en reflectant voor partijen in de regio, zowel in de vroege fase van Dealvorming als later, bij de monitoring en het leren van de uitvoering. Zo hebben we data en informatie aangeleverd, maar zijn we ook door regionale partijen gevraagd om hun plannen (lerend) te evalueren. De belangrijkste lessen vatten we samen in drie aandachtspunten voor de toekomst. Zie het als bakens voor de route naar nieuw regionaal beleid.
Regionaal experimenteren en leren: lessons learned
Vanuit alle hoeken van het land hebben regionale kennisbureaus bijgedragen aan de totstandkoming en uitvoering van de Deals. Zo heeft Planbureau Fryslân de samenwerking in de Zuidoost Friesland geëvalueerd, heeft Het PON & Telos de effecten in Midden– en West-Brabant vanuit het overkoepelend perspectief van brede welvaart onderzocht, monitort Sociaal Planbureau Groningen momenteel de Regio Deal Oost-Groningen, stelt HZ Kenniscentrum Zeeuwse Samenleving een monitoringsplan op voor de North Sea Port District en heeft NEIMED een kwalitatieve duiding gegeven aan de huidige brede welvaartscores voor Parkstad Limburg. Hoewel het lastig is om deze diversiteit aan regionale praktijken, langs één meetlat te leggen, zijn er wel degelijk enkele overkoepelende observaties te delen.
Kennisbureaus binnen het Nationaal Netwerk Brede Welvaart publiceerden over de Regio Deals o.a.:
Allereerst geldt dat voor vrijwel alle Deals waar we bij betrokken zijn geweest, er sprake is van een nieuwe, positieve dynamiek in de regio. Regionale partijen zijn elkaar (meer) op gaan zoeken, hebben nieuwe coalities gesmeed en samen over de regionale toekomst nagedacht. De beschikbare Rijksmiddelen speelden daarbij een belangrijke, stimulerende rol. Die zorgden ervoor dat er wat te halen viel, en dat samenwerken en regionale planvorming werd beloond.
Minstens zo belangrijk, en ten tweede, is de aandacht van het Rijk voor de regio. Door de jarenlange focus op de Randstad en stedelijke regio’s, is er in de meer perifere en landelijke regio’s een gevoel ontstaan van ‘niet gezien’ te worden (klik hier voor een kleine geschiedenis rondom dit fenomeen). De Regio Deals hebben geholpen om deze frustratie te verminderen en soms zelfs te doorbreken. ‘Laat ons niet in de st(r)eek!’, klonk het aanvankelijk. Maar al snel kantelde het perspectief. Daarbij hielp de aanwezigheid van het Rijk in de regio met de inzet van zogenaamde dealmakers: speciale teams die de schakel vormen tussen Rijk en regio. Zij hebben oprechte belangstelling in het verhaal van de regio, en zijn in staat de verbinding te leggen met landelijke beleidsdossiers.
Ten derde, heeft ‘brede welvaart’ als onderlegger voor de Deals een belangrijke functie vervuld. Doordat regio’s de experimenteerruimte kregen om regionale visies op te stellen - die verder strekken dan enkel economische waarden - ontstond er zelfbewustzijn over eigen kracht, voorbij het bruto binnenlands product4. Waar sommige regio’s in de traditionele lijstjes op basis van dat bbp achteraan bungelden, bleken ze met de blik van brede welvaart ineens niet meer het ‘zwakste jongetje van de klas’. De inmiddels bekende Friese Paradox is hiervan het meest sprekende voorbeeld. De Friezen verdienen weliswaar minder inkomen dan landelijk gemiddeld, maar ze zijn gemiddeld genomen gelukkiger dan de meeste Nederlanders. Deze paradox zorgde voor een regionale ego-boost, en heeft geresulteerd in beleid om dat geluksgevoel te versterken.
- De beschikbaarheid van rijksmiddelen werken als positieve stimulans voor regionale coalitie- en planvorming;
- Contact tussen Rijk en regio (zoals met dealmakers) helpt negatieve sentimenten richting het Rijk verminderen en zorgt ervoor dat regio’s zich gehoord en gezien voelen;
- Brede welvaart zorgt voor inzicht in regionale kwaliteiten, die verder reiken dan enkel economische rendement.
Is het dan alleen maar regionale hosanna? Nee, natuurlijk niet. De Deals hebben veel positiefs in gang gezet – in de regio, en in de relatie tussen regio en Rijk – maar kennen ook hun tekortkomingen. Niet iedere regio had een klip-en-klare brede welvaartsvisie, bewezen samenwerkingsstructuren en gerichte doelstellingen klaarliggen. Het kost tijd om de juiste partijen aan tafel te krijgen én de neuzen dezelfde kant op. Door deze processen te begeleiden hebben we bij verschillende Regio Deals geholpen om tot een gedragen, specifieke regionale visie te komen. Toch heeft dit niet in alle regio’s geleid tot toekenning van een Regio Deal. Juist de regio’s, waar niet voortgebouwd kon worden op langjarige samenwerking, hebben meer tijd en ruimte nodig gehad om plannen te ontwikkelen.
Als aan de voorkant niet gestuurd wordt op gelijkheid in bestuurlijke samenwerking en realisatiekracht, werkt regionaal beleid de eerder vertoonde systeemfout in de hand: een – deels onbedoelde – vergroting van de verschillen tussen regio’s. Willen Rijksmiddelen in de toekomst ook terecht komen bij de regio’s die niet beschikken over sterke lobby’s en reeds opgebouwde netwerkstructuren, dan zal geïnvesteerd moeten worden in het regionaal organiserend vermogen: inzetten op maatwerk betekent dus investeren in praatwerk.
Naast deze overkoepelende inzichten, zijn er ook drie specifieke aandachtspunten te destilleren uit de ervaringen die wij als regionale kennisbureaus hebben opgedaan. De weg naar toekomstig regionaal beleid vraagt om een route die rekening houdt met: (1) de rol van de samenleving in regionale ontwikkeling, (2) het sturen op samenhang tussen regionale projecten en (3) de lerende kennisinfrastructuur om impact te maken op brede welvaart. Hieronder lichten we deze punten toe:
1. Van triple naar quadruple helix
Veel Deals zijn voorbereid door regionale netwerkorganisaties en ontwikkelmaatschappijen met - van oudsher - een focus op economisch beleid. Dat zien we terug in de samenwerkingsverbanden van de Regio Deals, die vooral overheden, bedrijfsleven en kennisinstellingen omvat. Daarmee zijn interessante initiatieven vanuit het maatschappelijke middenveld en inwoners niet altijd meegenomen. Voor een vitale en leefbare regio is inzicht over wat inwoners daar zelf onder verstaan echter een vereiste. In de Regio Deal Zuid- en Oost Drenthe, is het wél gelukt om sociaalmaatschappelijke organisaties en inwoners een plek en stem te geven. Dit maakt deze deal bijzonder, want daarmee wordt het organisatorisch en inhoudelijk perspectief verbreed: van triple naar quadruple helix en van systeem- naar leefwereld. Zo is met pilots in kaart gebracht wat nodig is om een dorp vitaal te maken of te behouden. Dit heeft niet alleen inzicht gegeven in de behoeften van inwoners, maar hen ook bewust gemaakt van de urgentie en samenhang van opgaven. Dit proces heeft zelfs geleid tot een grotere betrokkenheid en zelfbewustzijn in de dorpen. Wil nieuw regionaal beleid niet driedubbel maar vierdubbel impact maken, vergeet dan het hart van de regio niet: de streekbewoners.
- Verbreed als regionale samenwerkingsorganisatie het economisch perspectief door ook sociaalmaatschappelijke instellingen een rol te geven;
- Maak inwoners een vast onderdeel van regionale samenwerking: het levert kennis voor gebiedsgerichte adviezen en draagt bij aan betrokken, zelfbewuste regio’s.
2. Structurele borging en coördinatie tussen regionale projecten
De nieuwe samenwerkingen tussen gemeenten en provincies, maar ook tussen maatschappelijke en private partijen, laten zien dat er regionale wens en wil is om gezamenlijk, ingewikkelde, sociaaleconomische problemen op te pakken, zoals rondom gezondheid en bestaanszekerheid. Tegelijkertijd zien we dat deze gezamenlijke inspanningen niet altijd tot de gewenste einddoelen leidt binnen de looptijd van de Regio Deal. Het aanpakken van complexe vraagstukken heeft meer tijd nodig en vraagt om consistentie in beleid en langdurige betrokkenheid. Naast een pleidooi voor langjarige ondersteuning, geven praktisch alle regionale kennisbureaus nog een additioneel advies: ga van een losse-eilandjes-structuur naar een integrale, programmatische sturing. Zo laat de kwalitatieve verdieping in Parkstad Limburg enerzijds zien dat de stapeling van achterstanden in de regio vraagt om afstemming tussen uiteenlopende beleidssectoren, en blijkt anderzijds dat de Regio Deal projecten vaak los ‘rondzingen’, door gebrek aan onderlinge samenhang en (soms) onvoldoende gekoppeld worden met andere Rijksregionale programma’s. Dit zien we ook terug in de Regio Deals Midden-Brabant, Noordoost Fryslân én Oost Groningen.
- Zorg voor langjarige en structurele ondersteuning van regionale samenwerking om impact te maken op brede welvaart, ‘hier en nu’ én ‘later’;
- Bevorder en coördineer een sterkere samenhang en strategische afstemming tussen projecten binnen regionale samenwerkingen.
3. Voortdurend leren en aanpassen
In de afgelopen zes jaar is er met de Regio Deals veel geleerd over het meten van regionale brede welvaart. Daarbij zien wij in meerdere Deals dat dit meer vraagt dan het opzetten van een kwantitatieve ‘eenzijdige’ monitor. Het meten van de voortgang op complexe opgaven vraagt om de toepassing van innovatieve en adaptieve methodieken. Het bestrijden van armoede of het verbeteren van gezondheid is namelijk niet te vangen in enkel cijfers of op de korte termijn. Door de verschillende factoren die invloed hebben op deze wicked problems vraagt het voortdurende inspanning en tussentijds leren om zichtbaar te maken hoe regionaal beleid in de praktijk uitpakt. Hiervoor is het essentieel om aan de voorkant doelstellingen en bijbehorende interventies vast te stellen, maar deze lijken in de praktijk soms te ontbreken of te hoog-over geformuleerd. Een Theory of Change (ToC) kan helpen om de juiste doelstellingen boven tafel te krijgen: wat willen we bereiken, met wie en met welke interventies? Het duidelijk formuleren hoe interventies de doelen gaan verwezenlijken, dwingt tot nadenken over onderliggende aannames en biedt aanknopingspunten om een monitoringsstrategie op te zetten. In de Regio Deal Midden- en West-Brabant zagen we dat het meetbaar maken van doelstellingen vaker van kwalitatieve aard zijn, zoals het ophalen van ervaringen van ondernemers of het organiseren van een bijeenkomst met studenten. Maar bij andere Regio Deals wordt ook het uitvoeren van enquêtes of interviews in combinatie met kwantitatieve cijfers gehanteerd als meetinstrumenten. Per Regio Deal of deelproject vraagt het meten van de voortgang op brede welvaart dus maatwerk, maar in alle gevallen is het belangrijk om tussentijds te leren en bij te sturen.
- Stel vooraf een ToC vast met bijbehorende meetdoelen aan de hand van een interventiestrategie, en help regio’s met het in kaart brengen van de meetmogelijkheden;
- Investeer langjarig in kennis, capaciteit en meetmogelijkheden om een compleet, kwalitatief en kwantitatief beeld van de brede welvaartsimpact op te bouwen.
Katja Nagelkerke is adviseur-onderzoeker bij Het PON & Telos en projectcoördinator van het Nationaal Netwerk Brede Welvaart.
Joks Janssen is senior adviseur-onderzoeker bij Het PON & Telos en Professor of Practice 'Brede welvaart in de regio' aan Tilburg University. Ook is hij projectcoördinator van het Nationaal Netwerk Brede Welvaart.
Bianca Koomen is adviseur-onderzoeker bij Het PON & Telos en projectcoördinator van het Nationaal Netwerk Brede Welvaart.
Meer weten? Leestips:
Bekijk de eerder ontwikkelde kennisinstrumenten om impact van maatschappelijke waarde inzichtelijk te maken van de City Deal Impact Ondernemen.
Algemene Rekenkamer (2024). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2023 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Algemene Rekenkamer (2024, 15 mei). Bijdrage aan brede welvaart door Regio Deals onduidelijk. Nieuwsbericht.
Agterbosch, S., Janssen, J., Koomen, B. & Smulders, I. (2024). Accentueer het verschil: een regionaal perspectief op achterstanden in Nederland. Het PON & Telos.
Van Asseldonk, M., Kroeze J. & Smulders M. (2023). 4 leerpunten bij het monitoren van de impact op brede welvaart. Het PON & Telos. Artikel.
Broekhoven, S., van, A. Weterings, E. Evenhuis, F. Daalhuizen & M. van der Staak (2022). De Regio Deals in de praktijk: Casusonderzoek naar de uitwerking van de ambities voor een ander regionaal beleid in de beleidspraktijk. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Groenleer, M., Kohlmann, R., de Kok, L., Stam, E., van der Toren, J. & van der Werff, H. (2022). Eindrapportage Regio Deal Lab Governance 2019-2022. Berenschot, Birch, Tilburg University, Universiteit Utrecht.
Janssen, J., Marchand, W. & Molema, M. (2024). Broadening the regional horizon: Region Deals and the quest for regional wellbeing in the Netherlands - RSA Regions. RSA Regions.
De Jonge, H. (2024). Vervolg uitwerking aanpak Elke regio Telt! Kamerbrief.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2024, 14 november). NSOB Essay Waarderen van variatie. Rapport | Elke Regio telt.
Molema, M. (2023). Zwaaien, roepen, springen: Naar een land waar elke regio telt. Uitgeverij en boekhandel van Gennep bv.
Rli, ROB & RVS (2023). Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio's. Adviesrapport.
Van Vulpen, B. (2022). The ‘right’ policy for regional development: seeking spatial justice in the Dutch case of the region deals. European Planning Studies, 31(9), 1823–1841.
Weterings, A., Thissen, M & E. Buitelaar (2021). Zicht op het effect van de Regio Deals op de brede welvaart. Den Haag: PBL.