Lerende en adaptieve aanpak
Leren en evalueren voor brede welvaart
door Ymko Braaksma en Wouter Marchand
“Niet leren en niet bijsturen is eigenlijk geen optie. Een lerende en adaptieve aanpak is een kans om meer impact te maken met beleid.”
Brede-welvaartsbeleid is per definitie complex en daarmee onzeker. Het gaat over meerdere inhoudelijke domeinen, die bovendien betrekking hebben op elkaar. Geregeld zijn verschillende soorten organisaties betrokken, met ieder hun eigen belangen en werkwijzen. Bovendien richt het zich vaak op de lange termijn. Ten slotte is het zo dat wat op de ene plek goed werkt, elders niet per definitie óók van de grond komt [1].
Het is dan ook onmogelijk om op voorhand zeker te weten of de juiste aanpak is gekozen. Tegelijkertijd is wachten met het maken en uitvoeren van beleid totdat er complete zekerheid is niet mogelijk en niet wenselijk. Een lerende en adaptieve aanpak, waarin brede-welvaartsbeleid op basis van voortschrijdend inzicht wordt bijgestuurd, is voor deze uitdaging een oplossing. Niet leren en niet bijsturen is eigenlijk geen optie. Een lerende en adaptieve aanpak is een kans om meer impact te maken met beleid. Er is alle aanleiding om voor die kans te gaan, gezien vastlopende programma's uit het recente verleden, zoals de Toeslagenaffaire of de snelle opschorting van STAP-budget.
Community of Practice: Lerende en adaptieve aanpak
De Community of Practice (CoP) ‘Lerende en adaptieve aanpak’ bestaat uit dertien deelnemers van ministeries, provincies, gemeenten en onderzoekers van planbureaus en kennisinstellingen (zie het overzicht onderaan de pagina). De deelnemers hebben met elkaar gemeen dat zij allemaal pionieren met lerende evaluaties en het lerend en adaptief opzetten van beleidsprogramma’s. Er is veel behoefte om van elkaars aanpak te leren, met als doel om leren stevig te verankeren in beleidsprocessen. Daartoe is de community tot aan het moment van schrijven drie keer bij elkaar gekomen: om de casussen te introduceren en om in kaart te brengen in welke mate de bestaande gereedschapskist voor het ontwerpen, uitvoeren en evalueren van beleidpassend is voor een lerende en adaptieve aanpak.
Over lerend en adaptief beleid
We zien adaptief beleid als beleid waarin er ruimte is om bij te sturen. Het gaat dan bijvoorbeeld om juridische en financiële mogelijkheden om beleid gedurende de rit aan te passen, maar ook om een proces waarin momenten voor beleidsaanpassing geboden worden. Beleid is lerend wanneer het bijsturen gebeurt op basis van inzicht in de werking van beleid (en niet ad hoc, vanwege externe omstandigheden zoals een coronapandemie) [2].
Inzicht ontstaat door de effecten van de uitvoering van beleid in kaart te brengen. Door ongewenste effecten te koppelen aan blinde vlekken in het oorspronkelijke beleid, kan achterhaald worden waar verbetering mogelijk is – wat vervolgens weer leidt tot aanpassingen in het gevoerde beleid [3]. Daarmee stopt het leren niet. Het is van belang om te benadrukken dat om ‘adaptief’ te zijn, het niet toereikend is om reactief te werk te gaan. Omdat de opgaven complex zijn, betekent een lerende houding in beleidsontwerp ook anticiperen op veranderende omstandigheden en onverwachte situaties.
Deelnemers aan de CoP zijn vanuit hun verschillende perspectieven (Rijksoverheid, decentrale overheden, kennisinstellingen) bezig om deze manier van evalueren en reflecteren al experimenterend toe te passen. Een eerste stap is om aan te sluiten bij bestaande systemen van evaluatie, bijvoorbeeld in de planning & control of PDCA-cyclus. Zo’n evaluatie krijgt echter wel een fundamenteel ander karakter dan een klassieke ex-post beleidsevaluatie, waarvan het doel is om de doelmatigheid, rechtmatigheid en effectiviteit van gevoerd beleid vast te stellen en daarover verantwoording af te leggen. In een lerend beleidstraject is evaluatie niet gericht op verantwoorden en afvinken van succes en mislukking, maar op leren wat er waar werkt.
Het ‘audit-karakter’ van bestaande evaluatiepraktijken levert nog weinig experimenteerruimte op. Voor een leerklimaat waarin het leren centraal staat, is in het beleidsontwerp en de uitvoering ervan een dynamische leeragenda nodig. Deze bevat leerdoelstellingen die in de looptijd van het programma herzien worden.
Over de auteurs
dr. Wouter Marchand
Dr. Wouter Marchand is senior-onderzoeker bij Planbureau Fryslân. Daar is hij verantwoordelijk voor verdiepend onderzoek naar ruimtelijke en economische thema's, die hij in hun samenhang bestudeert. Bij het Nationaal Netwerk Brede Welvaart is hij actief als coördinator van de Community of Practice Lerende en Adaptieve Aanpak. Hij “denkt, praat en schrijft over brede welvaart“.
dr. Ymko Braaksma
Dr. Ymko Braaksma is onderzoeker bij Planbureau Fryslân. Hij bekleedt de rol van coördinator lerende evaluaties en houdt zich verder bezig met onderzoek naar sociale verbondenheid (in het Fries: 'mienskip'). Ymko promoveerde aan de faculteit Wijsbegeerte op het werk van pragmatische filosofen en de relatie tussen denken en handelen.
Knelpunten en leerpunten: #HoeDan?!
In onze CoP hebben we geconstateerd dat het repertoire van beleidsmakers, bestuurders en onderzoekers op een aantal terreinen niet goed lijkt te zijn toegerust voor een lerende en adaptieve aanpak. De geïdentificeerde uitdagingen hebben we gecategoriseerd in drie hoofdthema’s: eigenaarschap, continuïteit en methoden.
Voor wat betreft eigenaarschap is het kernprobleem dat degenen die verantwoordelijk zijn voor het leren binnen een beleidsprogramma (doorgaans beleidsonderzoekers), lang niet altijd dezelfde personen zijn als degenen die het beleid moeten of kunnen bijsturen. De uitdaging is dan om laatstgenoemde groep dusdanig bij de lerende aanpak te betrekken dat zij iets (kunnen) doen met de lessen die gedurende de uitvoering van beleid worden geleerd. Dat is in het huidige institutionele gestel niet eenvoudig omdat tussen de verschillende functies van beleidsevaluatie – namelijk verantwoorden enerzijds en leren anderzijds – spanning kan bestaan [4,5].
Als het gaat over continuïteit, dan constateren we dat de gewenste impact van brede-welvaartsbeleid over het algemeen pas op relatief lange termijn gerealiseerd gaat worden – áls dat al lukt. Beleidsprogramma’s zijn daarentegen korter van opzet. Het idee is dat binnen vier à vijf jaar ontwikkelingen in gang worden gezet die op langere termijn tot resultaat leiden. Monitoring en evaluatie van de resultaten is echter vaak gekoppeld aan een beleidsprogramma, en houdt op wanneer het programma afloopt. Kortom: ondanks dat het goed zou zijn om na afloop van een brede-welvaartsprogramma nog inzichten op te doen over de werking van het programma, zijn hiervoor vaak geen capaciteit en middelen meer beschikbaar.
Onder methodes vallen onderzoeksmethodologische uitdagingen die gepaard gaan met het op een lerende manier evalueren van beleid. Wat zijn de beste manieren om al tijdens de uitvoering van een programma beleidseffecten in kaart te brengen? Wat kunnen we zeggen van de invloed van het beleid op die effecten ten opzichte van andere omstandigheden? Het lerend evalueren is nog een relatief ongebruikelijke vorm van beleidsevaluatie, en daarom zijn de antwoorden op deze en andere vragen nog niet altijd uitgekristalliseerd.
Tussen de verschillende functies van beleidsevaluatie - verantwoorden en leren - kan spanning bestaan.
CASUS
Lerend monitoren in Hi!Noord
Paul Beenen is betrokken bij het programma Hi!Noord. Het doel van dit programma is het bouwen van een infrastructuur waarmee de transitie van ‘gezondheidszorg’ naar ‘zorg voor gezondheid’ in Noord-Nederland duurzaam wordt versterkt. Gezondheid wordt in Hi!Noord bekeken vanuit een systeembril en (daarmee) gekoppeld aan brede welvaart.
Het vormgeven van die nieuwe toekomst van gezondheid – die we nu nog niet kennen en ook niet kunnen kennen – is een complexe opgave. Een belangrijk onderdeel van het Hi!Noord programma is dan ook het (door)ontwikkelen van een type monitoring dat geschikt is om het proces van de langdurende transitie lerend en adaptief te maken. Wij noemen dit transitiegerichte monitoring.
Transitiegerichte monitoring is een methode die erop gericht is om te monitoren richting een wenkend toekomstperspectief (missie), waarbij we moeten leren wat wel en wat niet werkt om daar te komen. Het biedt de mogelijkheid om samen met betrokkenen betekenis te geven aan de gerealiseerde impact, (ook) oog te hebben voor ongeplande (spontaan optredende) opbrengsten, en bij te kunnen sturen zodat het leren vooral gericht is op de langetermijnmissie. Dit is in aanvulling op de kortdurende evaluatie (‘klassieke monitoring’) op vooraf bepaalde doelen en indicatoren van innovatieprojecten. De drie kernproblemen in het beleidsrepertoire die in de vorige paragraaf geïntroduceerd zijn, zijn alle drie te herkennen in deze casus.
Daarnaast werd snel duidelijk dat het voor veel betrokkenen bij innovatieprojecten lastig is om de lange-termijnoriëntatie voor ogen te houden tijdens het lerend evalueren. Professionals, organisaties en systemen zijn veelal ‘ingeregeld’ op projectmatig en kortetermijndenken. Bij het werken aan complexe opgaven is het echter belangrijk dat de complexiteit van het proces daadwerkelijk omarmd wordt. Dit vraagt om een andere oriëntatie en mindset. Dat is een transitie an sich; leren om ‘complexiteitsgeoriënteerd’ te werken heeft veel tijd nodig, waarbij we beseffen dat we vooraf geen uitkomsten kunnen definiëren als we willen werken naar een nieuwe en ongekende toekomst van gezondheid en daar ook naar handelen. Dit geldt zowel op individueel niveau als op het niveau van organisaties en netwerken: het besef alléén is niet genoeg, het moet ook worden vertaald naar concrete actie in de praktijk.
Inzichten en speerpunten
- Stel vooraf een (dynamische) leeragenda op: wat willen we leren, vanuit welke leervragen?
- Bouw ruimte binnen de beleidscyclus om tussentijds bij te sturen op basis van opgehaalde inzichten over het proces. Programmeer leer- en reflectiemomenten en maak daar voldoende tijd voor.
- De basis van evalueren is (monitorend) leren, ook van ongewenste effecten of ‘blinde vlekken’.
- Zorg voor een sterke samenwerking en duidelijke rolverdeling én eigenaarschap tussen beleidsmakers, uitvoerders en bestuurders. Organiseer ontvankelijkheid, niet alleen bij direct betrokken beleidsambtenaren, maar met name ook bij bestuurders en directie
- Zorg voor capaciteit en middelen om de continuïteit van een evaluerende en lerende aanpak voorbij beleidstermijnen te garanderen.
- Bepaal welke methodiek wordt ingezet om effecten te toetsen en hoe wordt omgegaan met niet-meetbare effecten.
- Lerende en adaptieve evaluatie vraagt om het doorbreken van bestaande patronen en gedragsverandering binnen beleidsvorming.
Vooruitblik
Een lerende organisatie en lerend beleid zijn in de mode: niemand is er tegen. Maar het is ook moeilijk om een lerende aanpak consequent en effectief toe te passen en vol te houden. Gedragsverandering in de beleidspraktijk vereist het loslaten van bestaande patronen; patronen die vaak niet voor niets zijn ontstaan, maar die doorgaans met name gericht zijn op het hanteerbaar en onder controle houden van opgaven. Het is vergelijkbaar met het goede voornemen om gezonder te eten, bijvoorbeeld door suiker en alcohol te minderen. De rationele overtuiging dat zo’n voornemen een goed idee is, is nog geen voldoende voorwaarde om het ook uit te voeren en vol te houden.
In het vervolg van deze Community of Practice werken we de knelpunten verder uit en geven we handvatten om de controle over het beleid iets los te laten en effectief te werken volgens de principes van lerend en adaptief beleid.
