Basis voor gebiedsgericht werken
Ruimte is niet oneindig. Hoe maak je scherpe keuzes?
door Luc Verschuren en Jesse Kamstra
Steeds meer overheidsinstanties en onderzoeksinstellingen zijn aan het ontdekken hoe zij brede welvaart kunnen inzetten bij het opstellen en uitvoeren van beleid. Eén van de centrale vraagstukken rond brede welvaart is hoe dit concept helpt om allerlei ambities en opgaven die samenkomen in ‘de regio’ met elkaar te integreren én beter aan te laten sluiten op de regionale kenmerken, wensen en behoeften.
Het woningtekort, natuurherstel, de toekomst van de landbouw, de energietransitie en klimaatadaptatie: het zijn stuk voor stuk enorme opgaven, die een plek moeten krijgen in de ruimte. Tegelijkertijd weten we dat die ruimte beperkt is en dat er keuzes moeten worden gemaakt. Niet alles kan immers overal. Is brede welvaart het (ver)bindend perspectief om die gebiedsgerichte keuzes te kunnen maken? Hoe helpt een brede-welvaartsperspectief bij het maken van scherpe keuzes voor een gebied, gebaseerd op de unieke eigenschappen, wensen en behoeften van de regio? En hoe kan het Rijk ‘de regio’ hierin ondersteunen? Binnen de Community of Practice (CoP) ‘Basis voor gebiedsgericht werken’ zoeken we naar antwoorden op deze vragen.
Is brede welvaart het (ver)bindend perspectief om gebiedsgerichte keuzes te kunnen maken?
Breed beschouwen, scherp kiezen
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) deed de afgelopen jaren onderzoek naar de functie van brede welvaart in het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van beleid voor de regio [1,2]. Een belangrijke conclusie is dat niet alles kan en dat zogenoemde ‘afruilen’ onvermijdelijk zijn. Juist vanwege deze afruilen is het belangrijk om afwegingen te maken vanuit het gebied; elk gebied is immers anders, en dat geldt ook voor de ervaren brede welvaart en de waarde die inwoners hechten aan verschillende aspecten. Oftewel: breed beschouwen en scherp kiezen.
Hoewel ‘breed beschouwen, scherp kiezen’ evident klinkt, is de praktijk vaak weerbarstiger. Want hoe bepaal je bijvoorbeeld welke afruil tussen ruimte voor wonen en natuur in een gebied acceptabel is? En wie gaat hier over?
Community of practice: Basis voor gebiedsgericht werken
Deze CoP, bestaande uit 16 deelnemers die zich in hun dagelijks werk beleidsmatig of onderzoeksmatig bezighouden met gebiedsgericht werken, zoekt naar antwoorden aan de hand van twee praktijkcasussen. Voor de eerste casus richten we onze blik op Zeeuws-Vlaanderen. In deze regio ligt de focus op het versterken van de brede welvaart aan de hand van een gezamenlijke regiovisie, die is opgesteld door de drie Zeeuws-Vlaamse gemeenten en stakeholders in de regio. De tweede casus betreft het Provinciaal Programma Landelijk gebied (PPLG), met Overijssel als voorbeeldregio. Bij de Provinciale Gebiedsprogramma’s gaat het over de bredere maatschappelijke impact van beleid dat primair gericht is op het verbeteren van de kwaliteit van milieu, natuur en water.
Het zijn twee voorbeelden van praktijksituaties waarin de betrokken partijen zoeken naar hoe brede welvaart kan helpen bij het voeren van het juiste gesprek, om zo uiteindelijk goede keuzes te kunnen maken in en voor de regio. De kracht van deze community ligt in de diversiteit van expertises, perspectieven en inhoud.
Over de auteurs
drs. Luc Verschuren
Bij HZ University of Applied Sciences doet Luc, samen met zes collega’s, onderzoek naar de kwaliteit van Leven in Zeeland, nu en in de toekomst.
In de rol van ‘community manager’ draagt hij met zijn onderzoeks-expertise bij aan nieuwe inzichten over de praktijktoepassing van brede welvaart in gebiedsgericht werken.
Jesse Kamstra MSc
Bij het HZ Kenniscentrum Zeeuwse Samenleving doet Jesse onderzoek naar de verschillende thema’s van Brede Welvaart. Zo doet hij onderzoek naar de invloed van sociale factoren bij woningverduurzaming, en naar barrières en motivaties bij Zeeuwse agrariërs om in te zetten op hernieuwbare energie.
Verder werkt hij samen met collega’s en Provincie Zeeland aan het opzetten van een monitoringsplan, waarmee de effecten van een nieuwe Regio Deal (North Sea Port District) op de brede welvaart in de regio in kaart worden gebracht.
Ervaringen uit de praktijk
Brede welvaart maakt duidelijk dat je niet ontkomt aan het maken van scherpe keuzes voor ‘het gebied’. Dit is een interessant vraagstuk, omdat je eigenlijk geen enkel thema tekort wil doen. Daarom is het belangrijk om gevolgen van beleidskeuzes in beeld te brengen. Dit gebeurt in Overijssel door middel van zogenoemde Sociaaleconomische Impact Analyses (SEIA’s). In deze SEIA’s wordt systematisch uitgedacht wat de verwachte gevolgen voor de regio zijn van maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van milieu, natuur en water. Het ‘breed beschouwen’ en goed doordenken van effecten moet hier helpen om keuzes voor het gebied te onderbouwen en een maatregelenpakket eventueel aan te scherpen of aan te vullen. Toch blijft het, ook met zo’n analyse, lastig om daadwerkelijk scherp te kiezen.
In Zeeuws-Vlaanderen is een van de grote uitdagingen dat publieke voorzieningen steeds minder goed bereikbaar worden of zelfs volledig verdwijnen. Dit heeft zijn weerslag op de brede welvaart in de regio, zoals ook vorig jaar geagendeerd in het rapport Elke Regio Telt [4].
“Het gaat in Zeeuws-Vlaanderen niet altijd zozeer over keuzes maken. We zijn vaak met ‘de laatste’ bezig: het laatste ziekenhuis in een gebied, de laatste school. Het is meer: hoe kunnen we dit het best samen voor onze regio organiseren?”
Aniek Pijpelink-de Rijk
Programmamanager regiovisie Zeeuws-Vlaanderen
Vanuit de uitgangspositie van een dreigende verschraling door steeds minder voorzieningen, heeft Zeeuws-Vlaanderen een strategie ontwikkeld om dit tij te keren. Een van de redenen dat voorzieningen verdwijnen is namelijk dat er te weinig mensen in de regio zijn om deze voorzieningen economisch in stand te houden. Om die reden zet Zeeuws-Vlaanderen in op bevolkingsgroei, als vliegwiel voor het verbeteren van de leefbaarheid.
Zowel in Overijssel als in Zeeuws-Vlaanderen blijkt het belang van de vraagstukken binnen een gebied in samenhang te bekijken: zo is het verdwijnen van publieke voorzieningen bijvoorbeeld sterk gerelateerd aan demografisch en economisch perspectief, en hebben maatregelen voor een verbeterd milieu een bredere impact op de mensen en bedrijven in die regio. Een brede blik kan helpen om afwegingen en keuzes te maken.
Kruisbestuiving
Ondanks dat de twee praktijkcasussen sterk van elkaar verschillen, bieden ze inspiratie over en weer. Zo bieden de praktijkvoorbeelden uit Zeeuws-Vlaanderen inspiratie voor de plattelandsaanpak in Overijssel.
“De voorbeelden die Zeeuws-Vlaanderen geeft over uitdagingen in grensregio’s, zijn waardevol om uit te kunnen leggen wat het idee is achter gebiedsgericht werken. Je hebt in iedere regio echt hele andere keuzes te maken… Het geeft voor mij echt invulling aan mijn grote vraag: hoe maak je het concreet?”
Annabel van Holst
Beleidsadviseur Kennis & Capaciteit bij Regiebureau Transitie Landelijk Gebied, Ministerie van LNV
Omgekeerd is het voor de betrokkenen bij de praktijkcasus Zeeuws-Vlaanderen waardevol om zich meer bewust te worden van de gelaagdheid in de gebiedsgerichte aanpak.
“Wat mij veel oplevert is […] de gelaagdheid waar we in zitten. Wij zitten op gemeentelijk niveau, maar je hebt ook een provinciale en een landelijke laag met verschillende departementen. Die kijken op een eigen manier naar een vraagstuk. In de CoP komen deze lagen samen en gaan we in gesprek over de verschillende belangen en invalshoeken. Dit geeft ons allemaal meer inzicht.”
Marieke Jakobsen
Strategisch adviseur gemeente Terneuzen
Praktijkcasussen
Provinciale Gebiedsprogramma's Overijssel
De natuur en de waterkwaliteit staan onder druk; het klimaat verandert. Dat brengt schoon drinkwater, schone lucht en een gezonde bodem in gevaar. Daarom werken de provincies aan oplossingen per gebied via zogenoemde gebiedsprogramma’s (de Provinciale Programma’s Landelijk Gebied, PPLG).
De Provincie Overijssel stelt in haar gebiedsprogramma de versterking van de sociaaleconomische kwaliteit van het platteland centraal. In zes gebieden is of gaat de Provincie in 2024 aan de slag met ruim veertig koploperprojecten, waarbij er ook aandacht is voor het landelijk gebied in de regio. De toekomst van het platteland en de energie van de inwoners staan centraal in deze gebiedsgerichte aanpak in Overijssel.
Regiovisie Zeeuws-Vlaanderen
Zeeuws-Vlaanderen heeft unieke kenmerken en uitdagingen op het gebied van voorzieningen en leefbaarheid. Dit wordt bevestigd in het rapport Elke Regio Telt, waarin Zeeuws-Vlaanderen één van de onderzochte voorbeeldregio’s is. Alleen door te groeien (de groeiambitie is van 105.000 naar 125.000 inwoners) kunnen voorzieningen in de regio op peil blijven.
In een gezamenlijke regiovisie hebben de drie Zeeuws-Vlaamse gemeenten beschreven hoe ze deze ambitie willen bereiken, namelijk door een aantrekkelijk woonklimaat te creëren, door kansen aan de grens te benutten, door te investeren in duurzaamheid en door samen te werken aan kennis en kunde.
Knelpunten en leerpunten: #HoeDan?!
Tijdens de eerste vier CoP-bijeenkomsten lag de nadruk vooral op het uitwisselen van ervaringen, het uitwerken van casusvragen en het in beeld krijgen van de uitdagingen in de beleidspraktijk. Zo bleek een uitdaging onder andere om regionaal beleid door en voor de regio’s (bottom up) concreet te verbinden met de verwachtingen, kaders en (on)mogelijkheden van nationaal beleid (top down). Deze verbinding kan ervoor zorgen dat beleid nadrukkelijker aansluit op de kracht en behoeften van de regio zelf. Naast dat dit de uitvoerbaarheid verbetert, kan dit ook meer draagvlak opleveren voor beleid in de regio. Dit vergt vertrouwen en durf. Wederzijds begrip en vertrouwen tussen Rijk en regio spelen hierin een belangrijke rol.
Verder hebben we geconcludeerd dat brede welvaart kan helpen om synergiën (win-win) te vinden, maar dat het brede-welvaartsdenken ook kan botsen met de vaak gangbare denkwijze, gericht op efficiëntie en (meetbare) effectiviteit. Gebiedsgericht werken aan brede welvaart betekent ook dat je breder naar de opgaven en ontwikkelingen in de regio kijkt, wat ervoor kan zorgen dat misschien andere keuzes gemaakt moeten worden dan vooraf gedacht. Zo kan het dus zijn dat investeren in een verbeterd vestigingsklimaat een betere keuze is om de teloorgang van voorzieningen tegen te gaan, dan slechts in te zetten op de terugkeer van bijvoorbeeld een school of buslijn.
Tot slot hebben we vastgesteld dat er behoefte is aan een eenduidige definitie en een duidelijk verhaal rondom brede welvaart. Dit lijkt een randvoorwaarde om breed draagvlak voor brede welvaart in gebiedsgericht werken te creëren en het handelingsperspectief concreter te maken.
Inzichten en speerpunten
- Besteed aandacht aan de randvoorwaarden voor het werken met brede welvaart: vooral een duidelijk verhaal, een gemeenschappelijke taal en politiek draagvlak lijken essentieel.
- Versterk de verbinding tussen regio en Rijk door regionaal beleid te koppelen aan landelijk beleid.
- Durf buiten de gebaande paden te denken en handelen. De 'drive’ om dit te doen is er. Het is op dit moment vooral zoeken naar (de juiste instrumenten voor) concreet handelingsperspectief.
Vooruitblik
In de laatste drie bijeenkomsten zal de nadruk vooral liggen op het gezamenlijk nog scherper krijgen en vastleggen van wat er nog nodig is om brede welvaart toepassingsgericht in te bedden in een gebiedsgerichte aanpak. Welke vragen moeten we onszelf stellen, welke randvoorwaarden zijn nodig en welke instrumenten kunnen worden gebruikt?
